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以案明紀釋法 | 不正確履職造成國有資產巨額損失如何定性

來源：中央紀委國家監(jiān)委網站

【典型案例】

2015年10月，某省屬國有公司董事長崔某未經前期充分評估論證，即決定啟動收購國外一礦產公司，后報省國資委批復同意。2016年3月，評估確認國外公司礦產資源量和復產至165萬噸尚存不確定性，擴產至200萬噸所需資源量更存在較大缺口，預期收益判斷過于樂觀，計劃工期偏緊，建議慎重對待。崔某對該風險提示未予重視，自認為成本可控至較低水平，國際礦產市場短期內向好。6月，省國資委批復同意技術改造后產量提升至200萬噸，批準技術改造資金15億元。10月，崔某主持召開改造方案匯報會，提出將方案由“技術改造”變更為“檢修復產”。會后實施方案將批復的“技術改造資金15億元”變更為“檢修復產資金8億元”。2017年3月，省屬國有公司董事會補充審議通過檢修復產方案。因技術改造所涉整體設備設施未能更換，僅對原有老舊設備設施維護維修，導致生產系統(tǒng)無法穩(wěn)定運行，事故頻發(fā)，產能低下，成本極高。2019年9月，因虧損嚴重全部停產。經鑒定，截至立案時，該公司因變更技術改造為檢修復產，致使技改資金流失，造成直接經濟損失6億元。

【分歧意見】

本案中，對崔某行為如何定性存在兩種意見。

第一種意見認為：崔某在改造方案匯報會上，擅自將國資委批復的“技術改造”變更為“檢修復產”，并事后補開董事會通過“檢修復產”方案，屬于超越職權，故崔某構成國有公司人員濫用職權罪。

第二種意見認為：崔某在投資國外礦產項目時，嚴重不負責任，對風險評估意見未予重視；未按批復方案進行技術改造，僅對項目進行檢修復產，最終造成國有資產巨額損失系其不正確履行職責所致，故崔某構成國有公司人員失職罪。

【評析意見】

筆者同意第二種意見，具體分析如下：

一、崔某具有過失性主觀過錯

國有公司人員濫用職權罪是指，國有公司人員由于濫用職權造成國有公司嚴重損失的行為；國有公司人員失職罪是指，國有公司工作人員由于嚴重不負責任，造成國有公司嚴重損失，致使國家利益遭受重大損失的行為。兩罪的主要區(qū)別在于主觀方面存在差異，濫用職權罪主要是行為人意識到自身權力運行，超越職權，或任性用權，其主觀上一般是放任結果發(fā)生的間接故意，但也并不排除一定情形下的直接故意，而失職罪主要是行為人意識到自己的職責行使，但由于疏忽大意，或過于自信而不履行或不正確履行職責。

本案中，崔某在決策公司收購國外項目時，主觀上還是為公司長遠發(fā)展考慮，欲為公司投資獲利，增大礦產儲備，但是崔某輕信不全面不專業(yè)的前期考察盡職調查結論，不正確履行董事長職責，未對考察調查結論認真審閱、慎重研究，未對部分班子成員的質疑加以重視，對重大風險提示置若罔聞，認為短期內國際礦產市場必定向好，變技改為檢修的生產方式，都是急于求成、急功近利的表現(xiàn)，系怠于行使職責，其主觀上存在過錯，屬于過于自信的過失。

二、崔某存在失職行為表現(xiàn)

根據《公司法》《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等對國有企業(yè)組織架構及主要負責人職權定位，崔某作為省屬國有企業(yè)主要負責人的法定職責實際上主要為召集主持公司會議，提交審議經營計劃、投資方案，以及履行監(jiān)督管理職責，確保國有資產增值保值，組織會議慎重研究決策重大事項等，并對上述事項宏觀把控、程序正當、處置得當、結果適當負有法定責任。概言之，首先，要符合法律規(guī)范的最低標準，也就是“規(guī)定動作”必須做到位。其次，要符合行業(yè)運轉的慣常做法，合乎理性，具有被廣泛接受的程度，履職行為具有連貫性，不存在邏輯上的矛盾，也就是“自選動作”沒有超出必要的限度。

本案認定的關鍵在于，崔某是否具有放棄職守、職責失守的不履行職責的行為，以及粗枝大葉、敷衍塞責、擅權妄為的不正確履行職責的行為。崔某在決策投資國外礦產項目時，履行職責缺乏合法性、合理性，在據以決策條件不成就、基礎不具備的情況下，過度自信能夠達到自己希望的結果，“規(guī)定動作”沒做到，“自選動作”沒做好。項目決策前，崔某無視經濟規(guī)律，片面追求效率，未進行前期充分考察調研論證，對收購企業(yè)礦產加工生產能力、當?shù)禺a業(yè)政策、法律法規(guī)等沒有深入了解，特別是對專業(yè)風險提示不予重視，僅憑個人主觀臆斷，認為項目可行，急于上馬。董事會研究時，崔某對市場低迷、投資前景過于樂觀的質疑置之不理，對存在的市場風險、產能風險、社會風險缺乏應有預判和應對，投資決策帶有明顯個人偏好。項目實施后，在原有設備設施老化、產能不足、工藝陳舊，達不到生產標準情況下，盲目復工復產，造成資金大量浪費。崔某以上想當然的決策行為屬典型的不正確履行職責的行為表現(xiàn)。

當然，在項目實施中，為趕工期而變更“技術改造”為“檢修復產”以及議事程序倒置等行為，具有濫用職權的一些特征，濫權和失職行為相互交織時如何厘清本質需要緊緊抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。本案中，崔某受過于自信主觀意志支配之下的盲目決策行為屬主導行為，起主要作用，而為配合支撐主導行為而實施的變更技術改造和補開會議都是為配合主導行為實現(xiàn)的輔助行為，起次要作用，對其不能脫離失職主導行為的整體性評價。根據主客觀相統(tǒng)一原則，將崔某的行為從宏觀上歸于不正確履行職責的主導行為范疇內評價符合邏輯。一方面，崔某對改變技術改造方式、審議程序倒置等施加影響，具備濫權的一定特征，但究其本質還在于為落實決策部署，仍應納入不正確履行職責的范疇。另一方面，從個人意志傳導和權力行使上看，崔某未用超越職權、任性用權的強硬打壓、強令推行等手段貫徹自己的決策意志。

三、崔某對損失結果產生起決定性作用

崔某任職期間，在項目實施過程中盲目決策，未依法依規(guī)認真審慎收購國外礦產公司和技改復產，其不正確履職行為系導致重大損失后果發(fā)生的決定性因素。首先，變更批復內容和事后補充審議等只是具體到點上的干涉行為，故此類行為不會導致?lián)p失結果。其次，崔某決策意志貫徹執(zhí)行過程存在中間傳導和具體實施環(huán)節(jié)，排除介入因素干擾是準確定性的又一關鍵?，F(xiàn)有證據證實，負責該收購項目的子公司負責人為搞好與崔某的關系，凡事極力迎合崔某，在項目收購、檢修復產等重要事項上“堅決”貫徹崔某指示，步調高度一致。該負責人雖作為具體項目實施的重要一環(huán)，但其淪為工具，系崔某意志的傳達和過渡，沒有守住職責底線，沒有發(fā)揮層級制約作用，不屬于介入因素，亦無法阻卻崔某行為與損失后果之間的因果關系。（作者田亮，單位：甘肅省紀委監(jiān)委）